اتحادیه‌ی اروپا همچنان فاقد یک مرجع و رهبری قدرتمند برای اجرا و پیشبرد تصمیم‌های خود در عرصه‌ی سیاست خارجی و نیز دچار تناقض میان حاکمیت ملی و حاکمیت فراملی و نحوه‌ی رفع آن جهت اجرای سیاست خارجی و امنیتی مشترک است.
اتحادیه‌ی اروپا به دنبال پیمان لیسبون، وارد عرصه‌ی جدیدی از هم‌گرایی شد و سیاست خارجی کشورهای عضو این اتحادیه نیز به تبع، تحت تأثیر قرار گرفت. سیاست خارجی مشترک، مرحله‌ی پیشرفته‌ای از هم‌گرایی است که نشان‌دهنده‌ی وجود منافع مشترک زیاد میان کشورهای عضو است. با این وجود، در عمل موارد زیادی دیده شده است که منافع ملی کشورهای عضو بر منافع مشترک ترجیح داده شده و در عمل اختلاف‌هایی را در پی داشته است. مواردی چون جنگ ۲۰۰۳ عراق، میزان وابستگی به ناتو و بحران‌های اخیر، چون بحران سوریه، به خوبی نشان داد اتحادیه‌ی اروپا به دلیل ضعف در توانمندی‌های نظامی و تفاوت منافع ملی کشورهای عضو، از اتخاذ یک سیاست امنیتی و خارجی منسجم ناتوان است.

دلیل اتخاذ سیاست خارجی و امنیتی مشترک

سیاست خارجی و امنیتی مشترک (Common Foreign and Security Policy) در کنار سیاست دفاعی و امنیتی مشترک (Common Security and Defense Policy) یکی از دو ستونی است که اتحادیه‌ی اروپا برای دستیابی به یک ساختار سیاست خارجی، دفاعی و امنیتی مستقل در پیش گرفته است. هرچند تا پایان جنگ سرد کشورهای اروپایی در حوزه‌ی اقتصادی به هم‌گرایی بی‌نظیری دست یافته بودند، اما در عرصه‌ی سیاست خارجی و مسائل بین‌المللی، از رویکرد مشترکی برخوردار نبودند. شرایط دنیای پس از جنگ سرد این واقعیت را برای اروپا آشکار ساخت که اگر هم‌گرایی اقتصادی به هم‌گرایی سیاسی منجر نشود و اروپاییان در زمینه‌ی مسائل سیاسی و امنیتی از صدای واحد و مشخصی برخوردار نباشند، با وجود توانایی‌های بالای اقتصادی، نه تنها همواره به عنوان یک قدرت درجه دوم به حساب خواهند آمد، بلکه در حل ابتدایی‌ترین مسائل مشترک داخلی خود نیز ناتوان خواهند بود. دستیابی به سیاست خارجی و امنیتی مشترک، یکی از اهدافی است که اتحادیه‌ی اروپایی در سال‌های اخیر، به عنوان یکی از اولویت‌های کاری خود قرار داده است.(۱)

اگرچه پیمان لیسبون نسبت به پیمان قانون اساسی اروپا از سوی بسیاری از کارشناسان یک گام به عقب محسوب می‌شود، اما تغییراتی که در چارچوب آن صورت پذیرفت مؤید دگرگونی در بسیاری از زمینه‌ها، به خصوص در زمینه‌ی تلاش برای هم‌گرایی سیاسی بیشتر است. از نظر تحلیل‌گران نقش ترتیبات مربوط به سیاست خارجی، دفاعی و امنیتی در پیمان لیسبون بسیار مهم تلقی می‌شود و می‌تواند منشأ اثرات مهمی در آینده‌ی فعالیت‌های اتحادیه‌ی اروپا، به خصوص در زمینه‌ی کیفیت ادامه‌ی همکاری و فعالیت‌های این اتحادیه در چارچوب ناتو باشد.

به طور کلی، می‌توان گفت که سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه‌ی اروپا، تلاش اعضای این اتحادیه برای اقدام در چارچوب یک روش هماهنگ برای مسائل سیاست خارجی و امور امنیتی است. این مهم ناشی از تلاشی است که اعضای اتحادیه‌ی اروپا برای دستیابی به نقشی مستقل برای خود در سیاست خارجی قائل هستند.

روابط ناتو و اتحادیه‌ی اروپا

ظهور سیاست دفاعی و امنیتی مشترک از آن جهت حائز اهمیت است که این دو در محیطی شکل گرفتند که برای چندین دهه، ناتو امنیت اتحادیه‌ی اروپا را تأمین می‌کرد. سیاست دفاعی و امنیتی مشترک بیانگر چرخش ایده‌ی تشکیل یک مجمع اروپایی در درون ناتو به نهادی است که در صدد کسب استقلال از سازمان ناتو است. به باور برخی از صاحب‌نظران، سیاست دفاعی و امنیتی مشترک به رقیبی پنهان برای ناتو تبدیل شده و انحصار ناتو به عنوان تنها تأمین‌کننده‌‌ی امنیت اروپا را به چالش کشیده است.

به طور کلی، می‌توان سه دوره را برای روابط میان ناتو و اتحادیه‌ی اروپا در قالب سیاست دفاعی و امنیتی مشترک در نظر گرفت:

مرحله‌ی نخست، سال‌های ابتدایی ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۳ است که در آن، مقامات ناتو و سیاست دفاعی و امنیتی مشترک در صدد یافتن سازوکاری برای ایجاد همکاری میان این دو سازمان بودند. موضوع مهمی که در سال‌‌های آغازین روابط ناتو و اتحادیه‌ی اروپا وجود داشت، نگرش و رویکرد ایالات متحده در قبال سیاست دفاعی و امنیتی مشترک بود.

به عنوان مثال، مادلین آلبرات، وزیر خارجه‌ی وقت آمریکا، سه شرط را برای پذیرش سیاست دفاعی و امنیتی مشترک از سوی این کشور اعلام کرد:

عدم تبعیض علیه دولت‌‌های عضو ناتو که عضو اتحادیه‌ی اروپا نیستند (همانند ترکیه)

عدم جدا ساختن ایالات متحده از اروپا

عدم موازی‌کاری با ناتو(۲)

مرحله‌ی دوم، بین سال‌های ۲۰۰۳ تا ۲۰۰۷ است که دوره‌ی بروز بحران و اختلاف است که بیشتر به خاطر جنگ عراق به وجود آمد. اختلاف‌ نظر درباره‌ی حمله‌ی ایالات متحده به عراق موجب ایجاد اختلاف میان مقام‌های ناتو و اتحادیه‌ی اروپا شد. در پایان آوریل ۲۰۰۳، چهار دولتی که با حمله به عراق مخالف بودند (بلژیک، فرانسه، آلمان و لوکزامبورگ) پیشنهاد دادند که اتحادیه‌ی اروپا باید ساختارهای برنامه‌ریزی و عملیاتی مختص خود را تشکیل دهد.

امروزه ۲۱ دولت، عضو هر دو سازمان «ناتو» و «سیاست دفاعی و امنیتی مشترک» اتحادیه‌ی اروپا هستند. این مسئله می‌تواند این دولت‌ها را در زمینه‌ی هماهنگی میان سیاست‌های هر دو نهاد دچار سردرگمی کند. علاوه بر این، اختیارات ناتو و سیاست دفاعی و امنیتی مشترک اروپایی به طور گسترده‌ای مشابه است و تقسیم کار مشخص کاربردی یا جغرافیایی بین این دو نهاد وجود ندارد.

بین سال‌‌های ۲۰۰۳ و ۲۰۰۷ بسیاری از مقام‌های آمریکایی اعتقاد داشتند که دولت‌‌های اروپاییِ مخالف حمله به عراق، با هدف تضعیف ناتو، در صدد توسعه‌ی سیاست دفاعی و امنیتی مشترک هستند. در همین دوره، مقام‌های اروپایی نیز به سهم خود، نسبت به همکاری نزدیک اتحادیه‌ی اروپا‌ـ‌ناتو نگران بودند و اظهار می‌‌داشتند که این نوع روابط می‌‌تواند موجب نفوذ فزاینده‌ی ایالات متحده به سیاست خارجی و دفاعی اروپا شود.

مرحله‌ی سوم نیز از سال ۲۰۰۷ به این سو را شامل می‌شود که هر دو طرف رویکردی سازنده اتخاذ کرده‌اند. پایان دوران صدراعظمی شرودر در سال ۲۰۰۵ و پایان مسئولیت تونی بلر و ژاک شیراک در سال ۲۰۰۷، بستر روابط میان ناتو و اتحادیه‌‌ی اروپا را دگرگون ساخت. تیم شرودر، سارکوزی و بلر که هماهنگی نسبتاً خوبی را در زمینه‌ی سیاست‌‌های اروپایی داشتند، جای خود را به تیم مرکل، سارکوزی و کامرون دادند که بیشتر آتلانتیک‌‌گرا هستند تا اروپاگرا.

رهبران جدید سه کشور آلمان، انگلستان و فرانسه دیگر همانند اسلاف خود، در مورد جنگ عراق اختلاف چندانی با ایالات متحده نداشتند و دولت آمریکا نیز نگرش مثبتی به آن‌ها داشت. انتخاب نیکولا سارکوزی در ماه می ۲۰۰۷ به ریاست‌جمهوری فرانسه، مهم‌ترین تحول صورت‌گرفته بود. سارکوزی با یک چرخش تاریخی، سیاست فراآتلانتیکی جدیدی در پیش گرفت که توانست موجب تغییر در نوع مناسبات ناتو‌ـ‌اتحادیه‌ی اروپا شود. استدلال سارکوزی این بود که اروپا نمی‌‌تواند بدون برخورداری از روابط مناسب با ایالات متحده به منافع و جایگاه خود در نظام بین‌‌الملل دست پیدا کند.(۳)

بررسی عملکرد سیاست خارجی و امنیتی مشترک

سیاست خارجی و امنیتی مشترک به معنای روش و شیوه‌ی اتحادیه‌ی اروپا برای پاسخ‌گویی به چالش‌‌های خارجی بر اساس منافع مشترک و ارزش‌‌های مشترک است. کارشناسان عملکرد اتحادیه‌ی اروپا در بحران‌های حاد بین‌‌المللی همچون بحران کوزوو (۱۹۹۹)، جنگ عراق (۲۰۰۳)، بحران لیبی (۲۰۱۱) و بحران سوریه را شدیداً مورد انتقاد قرار می‌دهند؛ تا جایی که برخی از آن‌ها از نبود سیاست خارجی و امنیتی مشترک سخن به میان می‌‌آورند.

شاید بتوان گفت یکی از مهم‌ترین تحولات ایجادشده در روابط اتحادیه‌ی اروپا و ناتو، بعد از تصویب و اجرایی شدن پیمان لیسبون، بحران لیبی است. کمتر از ۱۸ ماه از به اجرا در آمدن پیمان لیسبون، اتحادیه‌ی اروپا شاهد اقدام فرانسه و انگلیس در چارچوب ناتو، در مواجهه با بحران لیبی بود. در حقیقت، هنگامی که بحران در لیبی تشدید شد، ظاهراً هیچ کس مداخله تحت چارچوب سیاست دفاعی و امنیتی مشترک را جدی نگرفت.

تصمیم دیرهنگام در آوریل ۲۰۱۱، برای تصویب یک مأموریت نظامی برای حمایت از کمک‌‌های انسان‌دوستانه در لیبی، بیشتر برای حفظ چهره‌ی اتحادیه بود تا یک مداخله‌ی مؤثر. بنابراین بحران لیبی یک بار دیگر و این بار پس از اصلاحات مهم صورت‌گرفته در لیسبون، نشان داد که سیاست دفاعی و امنیتی مشترک برای بحران‌‌های بزرگ آماده نیست و همچنان این ناتو است که گزینه‌ی اصلی اقدام در چنین بحران‌‌هایی است.

چالش‌های پیش روی سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه‌ی اروپا

همان طور که اشاره شد، یکی از مشکلات اساسی اتحادیه‌ی اروپا در حوزه‌ی سیاست خارجی و امنیتی مشترک، وجود دیدگاه‌‌های مختلف نسبت به سیاست‌‌های اتحادیه در حوزه‌ی مسائل دفاعی و امنیتی است. برخی از کشورها خواستار وجود یک ساختار فدرالی منسجم و برخورداری نهادهای اتحادیه از اختیارات زیاد در حوزه‌ی مسائل خارجی و امنیتی هستند؛ در حالی که سایر کشورها خواستار آن هستند که این اختیارات همچنان در دستان دولت‌‌های عضو قرار بگیرد.

برخی کشورها همانند فرانسه و بریتانیا، در حوزه‌ی سیاست خارجی، بیش از حد حساس به انتقال حاکمیت کامل در سطح اتحادیه‌ی اروپا هستند؛ اما کشورهایی همچون آلمان، ایتالیا و کشورهای بنلوکس(۴) معتقدند که تنها راه به حرکت درآوردن سیاست خارجی و امنیتی مشترک و جلوگیری از فلج شدن روند تصمیم‌‌گیری در آن، رأی‌‌گیری به روش اکثریت کیفی است. همچنین سازوکار سیاست خارجی اروپا مجموعه‌‌ای متشکل از بازیگران سیاسی و اداری با توانایی‌‌ها و منابع متعدد و متفاوت است. در حقیقت، مسئولیت‌‌ها پراکنده‌‌اند و همین امر موجب دشواری در امر تدوین و اجرای سیاست خارجی شده‌‌اند.

همچنین می‌‌توان گفت اتحادیه‌ی اروپا همچنان فاقد یک مرجع و رهبری قدرتمند برای اجرا و پیشبرد تصمیم‌‌های خود در عرصه‌ی سیاست خارجی است. تناقض میان حاکمیت ملی و حاکمیت فراملی و نحوه‌ی رفع آن برای اتحادیه‌ی اروپا هنوز یک مشکل بزرگ و پیچیده است. اجرای سیاست خارجی و امنیتی مشترک بالطبع مستلزم انتقال بیشتر حاکمیت ملی کشورهای عضو و تقویت قدرت فراملی خواهد بود. حساسیت در زمینه‌ی حاکمیت ملی از سوی کشورهای عضو اتحادیه‌ی اروپایی حتی در معاهدات اروپایی نیز قید شده است.(۵)

ساختار پیچیده‌ی اتحادیه‌ی اروپا نیز یکی دیگر از موانع پیش روی سیاست خارجی و امنیتی اتحادیه‌ی اروپا محسوب می‌شود. دولت‌‌های عضو، شورا، نماینده‌ی عالی، نمایندگان ویژه، کمیسیون و پارلمان، هر یک با بوروکراسی و منافع و اهداف خاص خود، موجب پیچیده‌‌تر شدن نحوه‌ی اجرا و عملیاتی شدن سیاست خارجی و امنیتی مشترک شده‌‌اند. از این رو، کثرت بازیگران مسئول نمایندگی خارجی اتحادیه، یکی از معضلات مهم فراروی شفافیت ساختاری و اجرایی آن است.

به باور برخی کارشناسان، قدرت روزافزون سیاسی و اقتصادی اروپا، به طور اجتناب‌‌ناپذیری، به سوی رقابتی پیش می‌‌رود که قدرت آمریکا را تنزل خواهد داد. با چنین زمینه‌ی فکری، ایالات متحده رویکردی دوگانه در مقابل سیاست خارجی و امنیتی مشترک داشته است. مقام‌های آمریکایی از یک سو، زمانی که بحث مدرن‌سازی توانمندی‌‌های نظامی اروپا به میان می‌‌آمد، از توسعه‌ی سیاست دفاعی و امنیتی مشترک حمایت می‌‌کردند؛ اما در مواردی که بحث ایجاد یک هویت سیاسی اروپایی مطرح می‌‌شد، آشکارا از محدودیت‌‌ها و خطرهای آن سخن به میان می‌‌آوردند.

یکی از محدودیت‌‌های ساختاری سیاست دفاعی و امنیتی مشترک اتحادیه‌ی اروپا، در کنار منافع متفاوت دولت‌‌های عضو، روابط آن با سازمان ناتو است. از سوی دیگر، چالش دیگری که در زمینه‌ی نقش ناتو و روابط آن با سیاست دفاعی و امنیتی مشترک اروپایی وجود دارد، هم‌پوشانی ساختاری و کارکردی میان ناتو و سیاست دفاعی و امنیتی مشترک اروپایی است. این هم‌پوشانی در سه حوزه رخ می‌‌دهد: اعضا، اختیارات و
منابع.

بسیاری از کارشناسان بر این باورند که اتحادیه‌ی اروپا به عنوان یک بازیگر واحد، همچنان صرفاً یک قدرت اقتصادی است، زیرا بروکسل در سیاست‌های امنیتی و خارجی نظام بین‌الملل اثرگذاری اندکی دارد. برخی از نقاط ضعف موجود در سیاست‌های خارجی اتحادیه‌ی اروپا از دشواری تحقق اجماع کامل در میان دولت‌های عضو نشئت می‌گیرد. علاوه بر این، با وجود تدوین ترتیبات نهادی پیشین میان دولت‌های عضو، اتحادیه در ایجاد هماهنگی در خصوص منابع خود ناکام بوده است.

امروزه ۲۱ دولت، عضو هر دو سازمان «ناتو» و «سیاست دفاعی و امنیتی مشترک» اتحادیه‌ی اروپا هستند. این مسئله می‌‌تواند این دولت‌‌ها را در زمینه‌ی هماهنگی میان سیاست‌‌های هر دو نهاد دچار سردرگمی کند. علاوه بر این، اختیارات ناتو و سیاست دفاعی و امنیتی مشترک اروپایی به طور گسترده‌‌ای مشابه است و تقسیم کار مشخص کاربردی یا جغرافیایی بین این دو نهاد وجود ندارد. با توجه به چنین شرایطی، هم‌پوشانی اعضا، اختیارات و اهداف سازمانی و منابع، رقابت میان ناتو و سیاست دفاعی و امنیتی مشترک را اجتناب‌‌ناپذیر می‌‌کند.

فرجام سخن

پایان جنگ سرد، فروپاشی دیوار برلین، فروپاشی نظام دوقطبی و شکل‌‌گیری ساختار جدید نظام بین‌‌الملل و وقوع تحولات جدیدی همچون منازعات منطقه‌‌ای، تروریسم و سلاح‌‌های کشتارجمعی، اتحادیه‌ی اروپا را با الزام‌‌های امنیتی مواجه کرد که مقابله با آن‌ها، به وجود یک چارچوب مستقل سیاست خارجی، امنیتی و دفاعی بستگی داشت.

اتحادیه‌ی اروپا برای ایفای نقشی فعال در عرصه‌ی بین‌الملل اقدام به تدوین «سیاست خارجی و امنیتی مشترک» و «سیاست امنیتی و دفاعی مشترک» کرد. اگرچه دولت‌های عضو اتحادیه‌ی اروپا در برخی از موضوعات امنیتی و سیاست خارجی تأثیرگذارند، اما بسیاری از کارشناسان بر این باورند که اتحادیه‌ی اروپا به عنوان یک بازیگر واحد، همچنان صرفاً یک قدرت اقتصادی است، زیرا بروکسل در سیاست‌های امنیتی و خارجی نظام بین‌الملل اثرگذاری اندکی دارد. برخی از نقاط ضعف موجود در سیاست‌های خارجی اتحادیه‌ی اروپا از دشواری تحقق اجماع کامل در میان دولت‌های عضو نشئت می‌گیرد. علاوه بر این، با وجود تدوین ترتیبات نهادی پیشین میان دولت‌های عضو، اتحادیه در ایجاد هماهنگی در خصوص منابع خود ناکام بوده است.

شاید بتوان گفت مهم‌ترین چالش پیش روی سیاست خارجی و امنیت مشترک، ایجاد و حفظ اجماع مواضع ۲۸ دولت عضو است. البته این چالش به دلیل ماهیت خاص اتحادیه‌ی اروپاست. هنوز هم ۲۸ پایتخت اروپایی در حوزه‌ی سیاست خارجی و امنیتی مشترک نقش اصلی را ایفا می‌کنند. دولت‌های عضو دارای اولویت‌ها، ترجیحات و سیاست‌های متفاوتی هستند. نکته‌ی جالب توجه اینکه هنوز هم پنج کشور عضو اتحادیه‌ی اروپا، استقلال کوزوو را به رسمیت نشناخته‌اند.(۶)

البته سطح و میزان اجماع میان دولت‌های عضو در موضوعات مختلف، متفاوت و متغیر است. اتحادیه‌ی اروپا به خاطر عدم برخورداری از یک رویکرد راهبردی در قبال روسیه و چین نیز مورد انتقاد قرار گرفته است. اگرچه دولت‌های عضو اتحادیه‌ی اروپا از سیاست‌ها، اهداف و برداشت‌های مشترکی در قبال این دو کشور برخوردار هستند، اما هر یک از آن‌ها نیز سیاست‌های خاص خود را در قبال این دو کشور پیگیری می‌کنند.

همچنین اتحادیه‌ی اروپا در سال ۲۰۱۱، رویکرد سیاسی شفافی در قبال سوریه اتخاذ کرد و علاوه بر اعمال مجموعه‌ای از تحریم‌ها بر ضد دمشق، با ارائه‌ی کمک به گروه‌های مخالف سوریه نیز موافقت کرد؛ اما هم‌اکنون فرانسه و انگلستان، با تحت فشار قرار دادن سایر دولت‌های عضو، خواستار لغو تحریم‌های تسلیحاتی اتحادیه‌ علیه مخالفین سوریه و مسلح کردن نیروهای معارض است. در حالی که کشورهایی همچون آلمان و بلژیک، با مخالفت‌های خود، مانع شکل‌گیری اجماع در این موضوع خاص هستند.

در پایان می‌توان گفت مجموعه‌ای از عوامل مختلف، از جمله نبود انسجام درونی (همچون ساختار پیچیده‌ی اتحادیه‌ی اروپا، تعدد بازیگران، فرآیند پیچیده‌ی تصمیم‌گیری و از همه مهم‌تر، تضاد میان منافع بازیگران اصلی اتحادیه‌ی اروپا) و عوامل بیرونی (از قبیل رویکرد ایالات متحده به سیاست خارجی و امنیتی مشترک اروپا و نوع روابط با ناتو) شرایطی را فراهم کرده است که اتحادیه‌ی اروپا در مواجهه با بسیاری از بحران‌های بین‌المللی، نتواند یک رویکرد منسجم و واحد اتخاذ کند.(*)

منابع:

خالوزاده، سعید (۱۳۸۹). سیاست خارجی مشترک اتحادیه‌ی اروپایی. اتحادیه‌ی اروپا؛ هویت، امنیت و سیاست. تهران. پژوهشکده‌ی مطالعات راهبردی.

۲- Keohane, Daniel (۲۰۰۹). ESDP Indtitutions in European Security and Defence policy, The First Ten Years. European Union Institute for Security studies.

۳- Keohane, Daniel (۲۰۰۹). ESDP Indtitutions in European Security and Defence policy, The First Ten Years. European Union Institute for Security studies.

۴. بـِنـِلوکس نام یک اتحادیه همکاری در اروپا شامل کشورهای بلژیک، هلند و لوکزامبورگ است. این نام در آغاز برای نامگذاری اتحادیه اقتصادی بنلوکس ساخته شده بود ولی امروزه معنی کلی‌تری یافته‌است.

۵. نقیب‌‌زاده، احمد (۱۳۸۹). قانون اساسی اروپا و محدوده‌‌های هم‌گرایی. اتحادیه‌ی اروپا؛ هویت، امنیت و سیاست. تهران. پژوهشکده‌ی مطالعات راهبردی.

۶- Mix, Derek E (۲۰۱۳)," The European Union: Foreign and Security Policy, Congressional Research Service (April,۸).

*علیرضا ثمودی؛ دانشجوی دکتری مطالعات اروپا/انتهای متن/